Projet de centre d'enfouissement de déchets ultimes
Une super décharge dans le Saint-Ponais ?
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DECHETS ULTIMES : 10 ANS DEJA !
Philippe JEAN-PIMOR Avocat au Barreau de Paris depuis 15 ans
Associé de la SCP d'Avocats Boulloche Gacoin Jean-Pimor

Spécialiste du droit du contentieux des Affaires (civil et commercial). Passionné par l'environnement, il a exercé pendant deux ans dans un cabinet d'avocats spécialisé dans le droit de l'environnement et a été conseil de l'Anred (devenue depuis lors Ademe).
Philippe Jean-Pimor a choisi dechetcom.com pour commenter, chaque mois, l'actualité juridique, analyser les réglementations et la jurisprudence environnementales du moment.
Il répondra bien volontiers à vos questions en ligne et à vos suggestions quant aux thèmes que vous souhaitez voir abordés.

Article daté du 28/06/2002

La loi N° 92.646 du 13 Juillet 1992 modifiant la loi du 15 Juillet 1975 sur l'élimination des déchets et la récupération des matériaux s'était donnée dix ans pour moderniser la gestion des déchets en France et mettre un terme à l'enfouissement des déchets bruts.
Par conséquent, le 13 Juillet 2002, la pratique de l'enfouissement des déchets potentiellement recyclables ou toxiques devrait avoir disparu.
Qu'en est-il ? ... L'échéance est imminente.
Aucun texte de loi n'a vu le jour dans une période marquée par l'enjeu des scrutins électoraux , dont les élections législatives sont un préalable indispensable au vote de toute loi, en particulier en ce domaine des déchets ultimes, qui devra prendre le relais de celle de 1992.les espoirs et les déceptions de la vie de chaque jour.
Quelles sont les perspectives et ajustements indispensables à l'élimination des déchets dits ultimes ?
Aussi, avant que de donner un aperçu de la législation actuelle applicable aux déchets ultimes et d'évoquer les perspectives d'une nouvelle législation, il est indispensable d'aborder leur notion complexe.

La notion de déchets ultimes résulte donc de la loi du 13 Juillet 1992 relative à l'élimination des déchets ainsi qu'aux installations classées pour la protection de l'environnement qui a modifié une des lois fondatrice de notre droit de l'environnement, celle du 15 Juillet 1975 sur l'élimination des déchets et la récupération des matériaux. La loi de 1992 a en effet ajouté un alinéa à l'article 1er de la loi du 15 Juillet 1995 qui est ainsi libellé :

" Est un déchet au sens de la présente loi tout résidu d'un processus de production, de transformation ou d'utilisation, toute substance, matériau, produit ou plus généralement tout bien meuble abandonné ou que son détenteur destine à l'abandon. "

" Est un déchet ultime au sens de la présente loi un déchet résultant ou non du traitement d'un déchet qui n'est plus susceptible d'être traité dans les conditions techniques et économiques du moment, notamment par extraction de la part valorisable ou par réduction de son caractère polluant ou dangereux. "

Avec sagesse, le législateur a décidé d'utiliser une définition susceptible d'évoluer, compte tenu des possibilités de la physique-chimie et de l'économie.
Aussi, un déchet qualifié d'ultime en 1992, année de la promulgation de la loi, ne l'est peut-être plus en 2002, et le sera peut-être encore moins en 2010.
La notion de déchet ultime est donc évolutive puisqu'un déchet qui est considéré aujourd'hui comme ultime peut s'avérer valorisable dans le futur.

Le premier élément de la définition

Le législateur ne fait pas référence au mode de traitement permettant d'obtenir un déchet ultime.
Il se réfère seulement à des notions habituelles en droit de l'environnement, relevant des conditions techniques et économiques du moment.
La notion de " meilleure technique du moment " était d'ailleurs déjà incluse dans l'article 17 du décret du 21 Septembre 1977 pris pour l'application de la loi du 19 Juillet 1976 sur les installations classées et libellé en ces termes :
" Les conditions d'aménagement et d'exploitation (d'une installation classée) tiennent compte notamment, d'une part de l'efficacité des techniques disponibles et de leur économie, d'autre part, de la qualité, de la vocation et de l'utilisation du milieu environnant. "
L'administration, en matière d'installations classées, sur le fondement de ce texte, peut ainsi vérifier et exiger :
L'emploi dans le fonctionnement de celles-ci, des procédés les plus efficaces, de lutte contre les nuisances,
mais à condition qu'ils soient disponibles techniquement, mais aussi économiquement.
Il ne s'agit pas de mettre en péril l'équilibre économique et financier de l'installation classée.

Le second élément de la définition

Le second élément qui caractérise le déchet ultime tient au fait que tout doit avoir été préalablement mis en œuvre pour réduire son caractère dangereux ou polluant. Il s'agit d'une véritable obligation de résultat, qui pèse sur l'industriel ou la collectivité.
Par conséquent, le concept de déchet ultime eu égard aux meilleures technologies du moment a pour objet la protection de l'environnement.
La notion de déchets ultimes est donc complexe parce qu'indissociable de la technique et de l'économie.
Le déchet ultime résulte ainsi d'opérations de tri, et de valorisation, de traitement des déchets dans le cadre d'un recyclage.
En voici quelques exemples :
- Des résidus d'épuration des fumées d'incinération d'ordures ménagères (RIEFOM),
- Des boues solides issues du traitement physico-chimique d'un déchet industriel,
- Le compactage,
- Les résidus d'incinération des ordures ménagères, mâchefers,
- Les résidus solides de peinture sans phase liquide ni solvant,
- Les matériaux souillés issus d'accidents ou de réhabilitation de sols contaminés.
En bref, l'objectif de la loi du 13 Juillet 1992 qui introduit la notion de déchets ultimes dans notre droit de l'environnement est de :
- Transformer les techniques de productions industrielles qui doivent dorénavant privilégier les parts valorisables et recyclables des matières premières.
- Créer une industrie spécifique des déchets, afin de les rendre ultimes ; activité qui doit être aussi importante que celle de stockage des déchets.
- Créer un droit spécifique de la prévention et de la planification des installations de stockage, alors que les décharges classiques sont conduites à disparaître.

Mais afin de parvenir à ces objectifs, de quels moyens s'est doté le législateur ?

Les rêgles applicables aux déchets ultimes (28/06/2002)

Le cadre légal et réglementaire français est de manière générale en adéquation avec l'ensemble des textes communautaires. Cela étant, il existe des règles nationales et des règles communautaires que nous allons décrire et analyser ci-après.

Dans le cadre national

La Loi du 13 juillet 1992 a donc rénové la Loi du 15 juillet 1975, en initiant une politique plus ambitieuse axée en particulier sur le développement de la prévention, de la valorisation et du recyclage puisqu'elle limite le stockage des déchets, réservé à partir du mois de juillet 2002, aux seuls déchets ultimes que nous venons de définir.
L'article 2-1 de la Loi est ainsi libellé en ces termes :
" Les déchets industriels spéciaux, figurant en raison de leurs propriétés dangereuses sur une liste fixée par décret en Conseil d'Etat ne peuvent pas être déposés dans des installations de stockage recevant d'autres catégories de déchets.
A compter du 1er juillet 2002, les installations d'élimination des déchets par stockage ne seront autorisées à accueillir que des déchets ultimes. "
La Loi de 1992 a donc marqué une nouvelle orientation de la politique d'élimination des déchets.
Cependant, une telle politique destinée à améliorer davantage la protection de l'environnement n'allait pas sans entraîner, pour tous les acteurs en présence, d'importants coûts supplémentaires.
Cette nouvelle politique nécessitait en effet des outils nouveaux pour qu'elle soit menée à bien.
La Loi a en effet :
Instauré l'obligation des plans d'élimination des déchets ;
Créé l'agence de l'Environnement et de la Maîtrise de l'Energie (ADEME), qui dispose de crédits permettant d'aider aux investissements nécessaires des collectivités et des industriels.
Parallèlement, ont été mis en œuvre des dispositifs de soutiens financiers, relatifs aux déchets d'emballage et à la charge des producteurs de produits de grande consommation tel qu'Eco-emballages.
La Loi a par ailleurs reconnu un droit d'information du public sur l'élimination des déchets.

La planification applicable aux déchets

La Loi du 13 juillet 1992 a institué des plans d'élimination des déchets. Leur mise en œuvre résulte :
Pour les déchets ménagers et assimilés du décret n° 93-139 du 3 février 1993 ;
Pour les autres déchets, du décret n° 93-140 du 3 février 1993.
L'élaboration est effectuée sous l'autorité du Préfet assisté d'une commission.

Ces plans sont établis :
Au niveau du département pour les plans d'ordures ménagères ;
Au niveau de la région en ce qui concerne les autres types de déchets.
Les déchets spéciaux relèvent quant à eux du ministère de l'environnement.

Pour résumer…

Les plans départementaux ont pour objet d'orienter et de coordonner l'ensemble des actions à mener tant par les pouvoirs publics que par les organismes privés en vue de réaliser les objectifs définis à l'article 1er de la Loi du 15 juillet 1975 et notamment l'élimination des déchets ménagers ainsi que tous déchets, quel qu'en soit le mode de collecte, qui par leur nature peuvent être traités dans les mêmes installations que les déchets ménagers.
Ils fixent les proportions de déchets qui seront à terme de 5 à 10 ans respectivement recyclés, valorisés, détruits ou stockés.
Ils doivent recenser les installations de recyclage, de valorisation et d'élimination en décharge des déchets en service ou en cours de montage.
Ils doivent énoncer les installations qu'il sera nécessaire de créer dans cette même perspective. (article 1er du décret n° 93-139 du 3 mars 1993).
La circulaire "VOYNET" d'avril 1998 a permis une réorientation des plans vers un objectif de revalorisation alors qu' auparavant ils étaient axés sur l' incinération. Cette circulaire a laissé à chaque département une marge d' appréciation pour définir ce qu'il considère comme déchet ultime.

En Décembre 2001, 86 plans étaient publiés pour 87 départements, dont 27 révisés et 9 annulés.

Le droit à l'information

Ce droit résulte de l'article 3.1 de la Loi du 15 juillet 1975 modifiée, qui pose le principe selon lequel : " Toute personne a le droit d'être informée sur les effets préjudiciables pour la santé de l'homme et de l'environnement, du ramassage, du transport, du traitement, du stockage, du dépôt des déchets ainsi que des mesures prises pour prévenir ou compenser ces déchets ".

Ce droit d'information concerne bien évidemment les déchets ultimes car l'installation qui traite de tels déchets doit réduire leur caractère dangereux ou polluant.

Dans le cadre communautaire

Il est précisé que le cadre légal et réglementaire français est de manière générale en adéquation avec l'ensemble des textes communautaires.
Retenez que les principes fondamentaux résultant du Droit communautaire sont au nombre de six, que l'on peut retrouver dans notre Droit interne :
1) La priorité accordée à la prévention de la formation des déchets et leur revalorisation. (article 3 de la Directive numéro 75.442 modifiée par la Directive n° 91.156).
2)Le principe de gestion des déchets sous contrôle et sans danger pour la santé, ni préjudice pour l'environnement (article 4 de la Directive n° 75.442 CEE modifiée par la Directive n° 91.156).
3)Le principe de planification en matière de déchets et ses implications (Directive précitée n° 75.442 CEE et n° 78.319 CEE du 20 mars 1978).
4)Le principe lié à l' élimination des déchets dangereux (Directive n° 75.446 modifiée par la Directive n° 91.156 CEE).
5)Le principe pollueur payeur.
6)Le principe du droit à l'information du public.

La stratégie communautaire en matière de gestion des déchets a été revue en décembre 1996 :
Les grandes orientations ci-dessus données ont été maintenues avec quelques ajustements et confirmations en particulier : 1)La confirmation du principe de responsabilité partagée ; le producteur d'un produit ne pouvant être le seul " responsable " de son élimination en fin de vie ;
2)La confirmation de la non hiérarchisation des différentes formes de valorisation ;
3)La nécessité d'encadrer la mise en décharge.

De grands chantiers qui pourront concerner les déchets ultimes sont en cours :
- La révision des deux Directives de 1989 sur l'incinération des déchets ménagers et assimilés ;
- L'élaboration de la Directive sur la mise en décharge.
- Enfin, Le 7 Décembre 2001, la Commission Européenne a présenté une proposition de directive du Parlement européen et du Conseil portant modification de la directive 94/62/CE relative aux emballages et aux déchets d 'emballages .

Pour se conformer à cette directive les Etats-menbres ont dû instaurer des systèmes de reprise, de collecte, et de valorisation des déchets d' emballages, qui permettent d' atteindre les objectifs suivants :
    Valorisation : entre 50% et 65 %
    Recyclage : entre 25% et 45%, et ce, avec un minimum de 15% pour chaque matériel d' emballage

La proposition de la Commission augmente le taux de valorisation et de recyclage à atteindre pour le 30 juin 2006 .
Les taux globaux devront se situer respectivement entre :
    60 et 75 % pour la valorisation
    55 et 70 % pour le recyclage

Des objectifs spécifiques de recyclage par matière sont également prévus :
    60% pour le verre
    55% pour le papier et le carton
    50% pour les métaux
    20% pour les plastiques (recyclage chimique et mécanique uniquement)

Mais aujourd'hui, qu'en est-il en France du sort des déchets ultimes et de leur gestion ?

Le bilan de la politique des déchets en France semble contrasté.
D'un côté la politique de gestion des déchets ménagers et assimilés aurait atteint son rythme de croisière. D'un autre, il reste encore beaucoup à faire…

Le succès existe ; démonstration avec quelques indices
Les performances de tri et de collectes sélectives ; Le programme de collecte des emballages lancé en 1992 est en passe d'atteindre les objectifs fixés pour la fin 2002 :
- 75% de valorisation
- Un minimum de 15% de recyclage pour chacun des cinq matériaux : acier, aluminium, papier carton, plastiques, et verres.

Le pays s'est équipé en centres de tri qui sont passés de moins de 10 en 92 à 200 à la fin de l'année 2000, grâce au soutien de l'ADEME, et au soutien financier du tri par Eco-emballages.
La revue " le moniteur " faisait en octobre 2000, un point chiffré sur les installations de traitement des déchets :
Le dépôt : il était alors recensé environ 8000 décharges et encore 10.000 dépôts sauvages d'ordures bruts ;
Le tri : 328 centres de transfert ; 220 centres de tri dont 150 sont dédiés aux déchets ménagers et assimilés ;
79 centres de reprise et de recyclage des déchets ménagers et industriels banals.

Cependant, " il reste deux défis majeurs à relever : la valorisation organique et la réduction à la source ", indiquait Daniel BEGUIN, directeur des déchets municipaux à l'ADEME dans le moniteur du 13 octobre 2000.

La valorisation des déchets organiques

Sur un gisement fermentescible, dans les déchets municipaux évalués à 15.millions de tonnes par an :
- 6 millions de tonnes sont incinérées ;
- 7 millions de tonnes sont déposées en décharge.

L'objectif est d'éviter l'envoi de fermentescibles en décharges alors qu'ils pourraient contribuer à réduire les problèmes de déficit de matières organiques des sols, relevés dans plusieurs régions.
Il s'agit également de réduire la production de biogaz et de contribuer à la réduction de l'effet de serre.

La réduction des déchets à la source

Elle se traduit par la substitution de matériaux.
Le plus difficile est d'influer durablement sur le comportement des consommateurs.
Le journal " LA CROIX " relevait au mois de septembre 2001 que " si la réduction à la source de la production des déchets était un échec patent, dans le même temps, les français sont passés de la culture du vide-ordures à celle de la collecte sélective. "
A la fin de l'année 2001, 40 millions de français avaient accès à la collecte sélective de leurs emballages (verre, plastique, papier, aluminium). Ils devraient être 50 à 55 millions à la fin de cette année.

Mais d'un autre côté, la liste des points noirs reste longue :
Une cinquantaine de petits incinérateurs n'ont pas effectué les travaux de dépollution de leur fumée, alors que l'échéance pour mise aux normes étaient en décembre 2000 ; Le risque d'incendie de pollution ou de nuisance n'est toujours pas écarté pour plusieurs milliers de décharges anciennes.
La moitié des déchets ménagers, municipaux et industriels banals atterrissent en décharges, soit 24 millions de tonnes par an ;
Les déchets industriels banals des PME sont en effet peu traités par recyclage ;
Les déchets organiques ne sont toujours pas traités dans le cadre d'une véritable filière de compost de qualité.

En bref : la moitié des déchets continue d'arriver à la décharge, sans traitement préalable contrairement à l'impératif de la Loi de 1992.
Plus encore, la fermeture des décharges pousse les déchets sur les routes.
Aussi, outre leur traitement par élimination par recyclage, une politique de réduction des déchets à la source et de stockage semble devoir être développée, et efficacement mise en œuvre en particulier par la réduction des emballages des produits mis sur le marché.

Le journal Libération relève le 29 septembre 2001 " l'avenir est à l'éco-conception, car c'est dès la conception du produit qu'il convient de penser à sa vie, après sa mort".
La " lettre de l' ADEME " de Janvier 2002 consacre son N° 20 à " 10 ans de politique des déchets : 1er bilan " ( tél : 01-47-65-23-15 ).
En définitive, si la Loi de 1992 a donné " le coût d'envoi " d'une efficace politique des déchets dans notre pays beaucoup reste à faire puisqu'elle n'a pas atteint son objectif majeur qu'est la fin de l'enfouissement de tous les déchets bruts.
La nouvelle Loi qui prendra le relais à l'échéance de juillet 2002 devra plus radicalement inciter au traitement des déchets pour ne laisser place en aval qu'aux déchets ultimes.

Voici quelques pistes que pourrait suivre et développer le nouveau gouvernement :

La récupération, la réutilisation de matériaux, qui permet une baisse du tonnage des déchets mis en décharge réglementée, voire non-réglementée.
La gestion biologique des déchets ( GBD ), dont la finalité est leur retour au sol, sous réserve que soit garantie la qualité sanitaire de ces déchets organiques . La valorisation thermique des déchets en faisant de l'incinération, un procédé hautement efficace, parfaitement propre et économiquement adapté .
En tous les cas, les impératifs de la prochaine loi n' iront pas sans augmenter les coûts financiers ainsi générés, associés au traitement des déchets et au stockage des déchets ultimes, et pourront freiner l' élan des divers acteurs des filières d'élimination et de traitement .

C'est peut être sur ce plan et en particulier par la création d'aides spécifiques et de nouvelles sanctions financières, que la nouvelle politique des déchets devrait être mise en œuvre, afin d'inciter les retardataires à se mettre au pas des bons élèves.

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